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中國三十年城市化歷程分析:城市化絕不應是土地城市化
2012-08-29 17:56:42   評論:0 點擊:

  城市的迅猛“長大”,正成為中國城市化進程的一個突出特征。在本期報道中,《瞭望東方周刊》利用一項國家自然科學基金項目、國家高科技研究發展計劃的研究結果,對中國城市建成區的擴張進行分析和排名。

        來自衛星遙感圖像的數據相當驚人---整個國家的城市建成區面積在過去20年中增加了2倍以上,一些城市的建成區更是擴張了20倍以上。這些數字再次印證了中國正在進行人類有史以來規模最大、速度最快的城市化進程。

        在這種擴張背后,中國城市化進程中的諸多問題仍未達成充分共識。中國的城市到底大不大、應該有多大?城市“長大”與城市化率如何相關?擴城本身是不是“好”的城市化?這一系列疑問,都需要科學、客觀的解答。

        中國城市誰長得最快

        很多城市建成區的平均海拔都在明顯下降。這說明兩個問題,第一是抵御自然災害的能力下降,在災害面前更加脆弱;另外說明城市越來越多地占用了更好的耕地

        《瞭望東方周刊》記者葛江濤,特約撰稿吳浩、岳家琛 | 北京報道

        河南永城,位于豫魯蘇皖四省交界處的一座縣級市。市政府網站上說,它最值得自豪的就是“漢文化的發祥地”---因為境內分布有漢梁王墓群、漢高祖斬蛇碑等漢梁古文化人文景觀29處。

        根據一項國家自然科學基金項目、國家高科技研究發展計劃的研究結果,這座小城,是最近20年來中國擴張最為迅猛的城市:建成區由1990年的0.23平方公里變為18.21平方公里,面積增長20倍以上。

        根據這份《中國1990—2010年城市擴張衛星遙感制圖》,排名第二的浙江慈溪,建成區面積由2.92平方公里變為213.17平方公里。

        從1990年到2000年,中國城市的建成區面積從1.22萬平方公里增長到2.18萬平方公里,增長78.3%;到2010年,這個數字達到4.05萬平方公里,又增長85.5%。從倍數來講,2010年是1990年的兩倍以上。

        一連串數字,再次印證了中國人正在進行一次前所未有的嘗試,“中國的城市化進程是有目共睹的,而且城市化的速度和規模是人類有史以來最快、最大的。”清華大學地球系統科學研究中心教授、中國科學院遙感應用研究所研究員宮鵬對《瞭望東方周刊》說。

        他自上世紀80年代起就從事城市遙感工作。換句話說,就是用衛星遙感數據對中國的城市進行制圖與監測。

        遙感圖像忠實而精確地反映出過去20年中國城市變化的情況,以及城市變革給中國帶來的深刻改變。

        比如,新中國成立之初工業化程度最高的東北地區,已經將最大的“城市群”名號讓給東南沿海省份。20年來擴張最慢的3個城市分別是吉林的圖們、內蒙古東北的牙克石和黑龍江的雞西。

        圖們市的建成區面積從5.12平方公里僅增長到6.43平方公里,平均每年增長0.06平方公里。

        迅猛的城市擴張背后,是20年間有1.7萬平方公里耕地被城市化。而另一方面,從2000年開始,全國城市建成區的使用效率開始下降。它表現為,單位面積內GDP的數字增勢有所減緩。

        衛星遙感的監測結果不只是一些數據,它也描述了中國積30年城市化發展至今的困境與挑戰。

        “對于我國這樣一個大國,國土面積總是能夠支撐城市建設所需的土地。但是,是否能夠節約高質量的農地、避免高質量農地被城市化,關系到國家的糧食安全和社會穩定。”宮鵬總結說,參考日本、新加坡、歐洲等地的城市化經驗,中國應該有更加節約高效的土地發展策略和方式。

        在衛星的眼睛下沒什么能被遮蔽

        “用遙感做這項研究,獲得的是第一手資料,更加客觀。”宮鵬介紹說,城市的地域范圍,到底發展到哪些位置,包括城市建設的布局,都可以通過遙感資料清晰定位,“比如說10米的精度,甚至2米、1米的精度都能看到,現在最準確的數據可以提供0.5米甚至更高的分辨率。在衛星的眼睛下面,沒有什么能被遮蔽。”

        根據相關統計,中國現有城市數量共663個,其中包括31個省、自治區、直轄市的654個城市,以及港澳臺地區的7個城市。

        從80年代開始對城市進行衛星遙感研究,到2011年初宮鵬帶領他的團隊正式啟動這個項目,“現在看,香港和澳門在過去20年間的城市面積都沒有太大變化。香港在回歸之后仍保持金融中心的地位,而城市面積的擴張也有限。”宮鵬說,其他一些城市,特別是東南沿海城市,在過去20年里的擴張達到了空前的規模和速度。

        “這與當地的開放程度有很大關系。1990年時,中國城市化程度最高的是東北的老工業基地遼寧等地。但上世紀80年代開始珠三角擴張很劇烈,變化最快的就是深圳,結果帶動了周圍的東莞等地。90年代以后,這些地區又在一個新的起點上開始發展。到后來,江蘇、浙江、山東等沿海的省份也迅速發展起來。”他說。

        城市急劇擴張,首先占用的就是城郊的耕地,“我國有18億畝紅線的耕地政策,耕地面積被認為關系到糧食安全。”中國科學院遙感應用研究所遙感科學國家重點實驗室助理研究員王雷告訴本刊記者,在過去的20年中,城市占用耕地的絕對量和速度在不斷飆升。

        1990到2000年期間,約有53.4%的城市擴張面積來自耕地;2000至2010期間, 這個數字達到68.7%。從絕對量上來看,第一個十年是770萬畝;第二個十年是1900萬畝,是第一個十年的2.46倍。

        王雷還認為,對占用耕地的分析,長期以來忽略了非城市居民用地的擴張,“這部分擴張也很劇烈,也占用了大量耕地。”以河北趙縣為例,2000年和2005年5月的遙感影像發現,居民用地擴張了15%;“縣城、鄉鎮、農村居民地,特別是在平原地區,居民地擴張劇烈,主要占用優質的耕地資源,今后需加強非城市居民地的關注,更好的評估耕地占用情況。”

        由于衛星遙感排除了多級統計上報等中間環節,所得到的信息,與過去大大不同。

        比如,2006年5月對河北柏鄉縣的遙感影像測量顯示,居住面積為縣域面積的19.7%,但2006年初統計年鑒中記載的這個比例只有11.2%;河北任縣的遙感影像測量顯示,居住面積比例為21.8%,而當時統計年鑒中記載的這個比例為9.9%。

        統計年鑒數據與遙感影像測量數據的差距,讓宮鵬感覺非常震撼,“原來也知道里面有一定水分,沒想到這么大。華北平原容納了我國超過4.4億的人口,這個區域已經有20%的土地被建設用地占據。”他說,有的城市統計年鑒數據只是遙感影像測量數據的一半。

        江蘇、山東、廣東和浙江的城市化增量最大

        通過觀察衛星遙感數據,中國城市化進程一覽無余。

        比如,1990年時,中國省級行政單位城市建成區超過1000平方公里的只有北京。到2010年,有7個城市越過這道標桿。

        1990年至2000年擴張面積最大的省份分別是廣東、山東、江蘇、浙江和遼寧;同期占用耕地最多的依次是廣東、山東、江蘇、浙江和上海。

        在下一個十年中,這個排名分別是江蘇、山東、浙江、廣東和北京,以及江蘇、山東、浙江、廣東和北京。

        簡而言之,20年來,江蘇、山東、廣東和浙江的城市化增量最大。

        在這種背景下,永城、慈溪、上虞、晉江等城市的面積增加最快,都達到20倍以上。另有19個城市擴張了10至20倍;66個城市擴張了5到10倍。

        宮鵬說,永城迅猛發展的主要原因可能是它在上世紀90年代以后才設市,所以發展迅速。“遙感只能給出面積變化和土地利用類型,不能給出驅動這些變化的要素。”

        東北老工業基地雖然在1990年前城市化程度較高,但近20年來發展相對緩慢。同時,除了四川之外,中部和西北地區的城市發展也比較緩慢。

        “像深圳,從一個漁村發展到1990年的62平方公里,2010年達到692平方公里,增加了10.5倍。”宮鵬說,成都的城市建成區面積從1990年的113平方公里增加到2010年498平方公里。

        這些數據,將對制定國家應對氣候變化、國土資源利用以及城市規劃與管理政策發揮重要作用。

        中國正在進行歷史上規模最大、速度最快的城市面積擴張,但同時值得注意的是,中國城市建成區的使用效率正在下降。

        通過與《中國城市統計年鑒》、《中國城市建設統計年鑒》等統計文件中人口和GDP的計算,中國城市的人口密度每平方公里從2000年的0.99萬人,下降到2009年的0.89萬人。

        “反映居民擁有的人均建成區面積有所增加,間接反映人均居住面積的增加,從一個側面反映出居民生活有所改善。”研究結論認為。

        中國城市密度最高的城市分別是攀枝花、伊春、天水、汕頭和鄂爾多斯,人口密度均超過每平方公里3萬人。

        北京、上海、廣州的城市建成區人口密度分別是每平方公里0.6萬人、1.26萬人、1.02萬人。

        同時,建成區的平均GDP從1990年的每平方公里0.79億元增加到2000年的2.97億元,再到2009年的7.05億元。

        由于中國在最近十年建成區面積的增速大大快過之前十年,結果顯示,2000年來中國單位面積建成區的使用效益不如之前十年。

        在中國,城區單位GDP效率最高的分別是攀枝花、鄂爾多斯、佛山和大慶,資源型城市占據了前列位置。效率最低的分別是揭陽、大同、義烏。

        同是資源型城市的大同之所以單位GDP偏低,是因為其建成區達到114.58平方公里,平均GDP僅為1.86億元。而攀枝花、鄂爾多斯分別為10、16平方公里,平均GDP都超過30億元。

        從數據上看,建成區面積最多的東部沿海,單位面積創造的GDP低于中部地區。這與資源型城市建成區小、人口結構單一、密度高有很大關系。

        而從東部沿海內部來看,“最有效率”的城市有7個在廣東。廣東省也是中國城市建成區面積創造GDP最高的省份。而上海、南京、蘇州、無錫、常州等排在這個表單的第27、72、81、90和112位。北京排在第101位。

        “這種低經濟效率的土地利用現象值得重視。”王雷表示,目前鄰近城市連片發展的趨勢仍將繼續,應該優化配置、進行跨市統籌規劃,以達到節約土地,增加建成區使用效率的目的。

        研究結論同時認為,建成區單位面積高GDP產出、人口密度適中的城市,可能是居民生活質量較好的城市。

        “城市建成區面積是城市化的一個表現,是城市化的一部分。”宮鵬認為,城市化更直接指農村人口向城市人口的轉變。

        城市海拔越來越低

        除了對城市擴張的速度、范圍進行研究之外,此次以衛星遙感圖為基礎的科研項目還包括針對城市發展高程的數據統計。

        “為什么一場雨就會有水災?就會有人被沖走、房子被沖塌?為什么自然災害的經濟損失逐漸增加?” 宮鵬告訴本刊,“一個重要的原因就是我國現在的城市擴張不斷往低處走,河邊、湖邊都開發了建設房屋。”

        從遙感高程數據對比的結果來看,過去20年間我國多數城市的擴張都是“越來越低”。比如寧波市建成區的平均海拔在上世紀90年代為7.99米,到2000年降為6.11米,而到2010年變成4.82米;天津市的建成區在1990年的平均海拔為5.95米,到2000年降到4.12米,2010年下降為3.26米。此外,廣州市、北海市、連云港、汕頭以及上海等諸多城市建成區的海拔高度最近20年都在持續下降。

        “一些城市建成區的平均海拔都在明顯下降。這說明兩個問題,第一是抵御自然災害的能力會有所下降,在災害面前更加脆弱;另外說明城市越來越多地占用了更好的耕地。”宮鵬說,質量比較高的耕地往往在海拔相對低一點的平坦區域,而最近20年的城市擴張恰恰更多地占用了這樣的區域。

        “另外一些城市,比如香港、煙臺、廈門、日照等城市的高程沒有太大變化。還有少數幾個城市的高程在不斷增高,比如青島、???、深圳等。”宮鵬說,以深圳為例,1990年的平均海拔為9.7米,2000年變成10.66米,2010年增長到22米,“這幾個城市的特點基本一樣,可供繼續建設的平坦地域有限,導致持續向高處發展。”

        宮鵬認為,城市規劃的原則非常清晰,在多少高程上存在多少年一遇的洪水都是明確的,“但這個問題為什么一直沒有得到很好的遏制?我們現在就是想把數據做出來,把問題提出來,希望社會回過頭來去思考解決之道。”

        “我國城市尤其是沿海地區城市有向低海拔擴張的趨勢,更易受到極端天氣事件的影響,今后應加強關注。”王雷說。

        總之,宮鵬說,在城市建設過程中,海拔高程、農田守護方面還是要有一定的底線,不能以GDP沖動沖破這些制約。另外,應該更多地讓公眾了解其中的利害,“西方在這方面做得比較成熟,在城市規劃時都會保證公眾的參與,明確各方利益,最終權衡后作出決定。這些地方顯然不能太短視。”(本專題得到“中國1990—2000年城市擴張衛星遙感制圖”課題組的支持,特此表示感謝。)

        《瞭望東方周刊》記者錢賀進 | 上海報道

        按照官方標準,中國的城市化率已經超過50%。國際歷史表明,城市化率達到50%會進入加速過程,60%至70%進入減速階段

        從數據看,自從1978年那場偉大變革開始,中國的城市化進程取得令人炫目的成就。1978年,中國的城市化水平還徘徊于8.5%上下。2012年,根據中國社會科學院發布的《2012年社會藍皮書》,2011年中國城鎮人口數千年來首次超過農業人口,達到總人口50%以上。

        正如上述不同的衡量標準一樣,歷經30多年發展之后,如何評價今日中國的城市化進程呢?

        城市化絕對不是土地的城市化

        談及中國城市化,第一個爭論就是:到底什么是城市化?2012年初夏,中國社科院發布《2012年社會藍皮書》說“我國人口城市化率已達50%”,這包含了沒有城市戶口的常住人口,它公布說城市戶籍人口為33%。

對此,復旦大學發展與政策研究中心主任陸銘告訴《瞭望東方周刊》:“國際上的城市化指標是城市人口占總人口的比重。國內外對城市人口的定義存在著巨大差異。國外按照人口密度,一個地區人口達到一定密度稱為城市,區域內的人全是城市人口。但中國城市人口定義分為城市戶籍人口和城市常住人口。”

        眾所周知,常住人口與本地城市人口,享受到的服務存在差異。陸銘舉例,公租房、廉租房在大多數城市并不覆蓋非戶籍人口。

        北京大學城環學院旅游研究與規劃中心主任吳必虎把這一情況視為“半城市化”。他說:“這個群體在城市上班,戶口還在農村,但在人口統計時算城鎮化人口。而地方政府為了節約社會保險、醫療保險、農民工子女就學等開支,不太愿意把他們納入城市戶口。所以人口的職業城市化快于人口社會地位的城市化,表現為半城市化的現象。”

        在中國,比人口城市化更快的是土地城市化。據陸銘研究,城市擴張現象在西部最為嚴重,中部其次。他對280多個城市建成區的擴張速度與非農業人口增長速度之比進行了分析:全國來看,這個速度比是兩倍。東部城市差別不大,西部是非農業人口增速的三倍。他認為,中國土地城市化擴張過快主要在于內地。

        吳必虎說:“城市面積擴張過快源于地方政府急切渴求土地,一些城市征用土地報給國務院審批時,可能已經提前用完了未來二十年的土地。地方政府、開發商及建筑商等利益鏈上的人為獲得更多收益,熱衷于推動土地城市化。”

        “城市化絕對不是土地的城市化。但只要國家政策允許,地方政府盡量把農業用地轉化成非農業用地,為了財政創收和經濟的增長。”陸銘說。

        “城市化大躍進”?

        中國科學院院士陸大道曾認為:“城市化大躍進”已超出城市化正常軌道,出現了盲目追求大規模以及嚴重浪費土地等令人不安的一些趨向。

        近年來,盡管國務院三令五申控制開發區和城市土地占用,但城市“大”規劃和建成區蔓延式大擴張的現象還在繼續。

        吳必虎認為,這帶來的最大危害是社會不公。“大量土地是來自附近農村,在征用過程中,地方政府以低價從農民手里獲得土地,轉手以幾倍甚至上百倍的價格賣出,即所謂的土地財政。”

        已經被城市化的土地又是如何被利用的呢?吳必虎介紹:“不少城市在建第二座城市,以工業開發區、高科技開發區、工業園區等形式出現,這些開發區60%以上是不成功的,出現大量圈地拋荒現象。新區房子賣不掉,工廠垮臺。”

        鄂爾多斯康巴什新城,曾引起極大關注,由于工業區沒有工業,住宅區人煙稀少,被外界稱作“鬼城”,被輿論稱為中國各地新城中最為極端的縮影。

        陸銘說,這反映了用地指標超過實際用地需求。人們試圖給內地城市更多用地指標,提供更多經濟發展的空間,卻忽略了經濟發展的客觀規律。
       
        陸銘團隊的研究成果顯示,與發達國家、同等發展水平的國家相比,中國雖然勞動力豐富,但經濟發展創造就業的能力是相對偏低的。目前的用地政策在鼓勵偏資本的產業,影響經濟吸納就業的能力。

        “內地土地利用效率低,導致城市面積擴張,實際上沒有招來那么多廠,創造不了預期的就業,農業人口變成非農業人口速度就慢了。”陸銘說。

        在急速的城市土地擴張中,最令陸銘擔憂的是,哪里地便宜企業去往哪里,不少企業搬離東部,造成一種產業轉移的假象。企業的生產和運輸成本上升,尤其對于外貿企業而言,遠離港口成本倍增,不利于中國產品與東南亞國家競爭。

        相比西部出現的土地拋荒,東部地區土地可謂寸土寸金,不少城市瞄上海灘山頭,于是出現了大量填海削山,造出工業、農業用地的情況。

        “這種代價高昂的拓地方法,嚴重破壞生態環境,一些島嶼已經消失。土地資源按照計劃經濟的方式配置,未來十年內必須要改變。糾錯成本也是一種資源浪費。”陸銘說。

        城市化快了還是慢了

        “正常的城市化是歷史發展的必然趨勢,但過快的城市化弊大于利,我們應當認真考慮城市化速度了。”吳必虎說,為謀求高速發展,近年在一些黨政部門甚至興起一股“5+2、白加黑”的作風。

        “強調短期內必須把路修好、設施建好。跟老百姓商量來商量去,土地開發不成,因此催生強拆現象。很多城市沒有規劃好就倉促上馬,有的邊規劃邊建設,更有城市建設后補規劃。”吳必虎說,“為什么城市下水道沒人投資,為什么一些地方農民子弟學校被拆掉?土地開發出GDP,而服務業、農業、基礎設施、民政福利投資等對GDP快速增長很難起到立竿見影的效果,所以地方政府不太愿投這個錢。”

        吳必虎認為,一些地方政府單純理解經濟建設就是GDP增長。

        不過陸銘認為,中國城市化的速度還是太慢了。目前城市化的進程應與工業化的進程相配套,中國二、三產業占GDP總量90%,官方公布的50%的城鎮人口在從事占GDP10%的第一產業,一個直接后果是城鄉收入差距拉大。

        從上世紀80年代開始,中國就有不少學者開始倡導小城鎮建設,認為發展中小城鎮可以避免大城市存在的問題。一直以來,鼓勵小城鎮發展也是中國一項重要政策。包括目前的戶籍制度改革重點也是中小城市,大城市限制仍舊比較嚴格。

        “這種提法未必是正確的。我們沒有充分認識到大城市發展的好處,大城市有更大的創造就業,增加收入,提升勞動生產率的作用。大城市人口密度高,有節約能源、占地的好處。大城市出現擁擠、污染、犯罪率高的問題,放在全世界看,并不一定與城市規模正相關。這些問題,可以通過技術和管理加以改進,而不能通過限制城市的發展來逃避這些現象。”陸銘說。

        陸銘認為,長期以來,我國的戶籍制度制約著人口城市化的進程。經濟發展,產業的成長沒有充分吸納農民進城。不少農村人在城市打工,回老家蓋房,在城市干不動了還是告老回鄉,從這個角度看,中國的城市化進程實際上是慢的。

        對于中國戶籍制度,陸銘曾在多家媒體寫文章呼吁改革。“戶籍制度本身造成大量成本,比如收入不均等、勞動力市場機會不均等,一些大城市形成外來人口聚集區,居民幸福指數不高,對于政府的信任程度下降。政府大量的維穩成本一定程度上也在為戶籍管理帶來的負面效應埋單。”

        他呼吁加快戶籍放寬的速度,降低門檻。在他看來,上海40%的外地人,廣東一些城市50%到70%的人口沒有本地戶籍,這種管理太嚴格了。其實一些高門檻沒有必要,分工差異使得大城市更能為低技能勞動者創造就業機會,而這些崗位又是大城市所必需的。戶籍制度造成高低技能勞動者身份的差距,對城市和諧發展是不利的。

        “要以是否長期穩定就業,繳納社會保障金來衡量是否獲得戶籍。一個在上海送了十年牛奶的人,為什么就不能長期在上海待下去呢,既然大家都需要這樣的服務?”陸銘說。

        城市化仍是未來發展動力

        按照官方標準,中國的城市化率已經超過50%。國際歷史表明,城市化率達到50%會進入加速過程,60%至70%進入減速階段。

        “隨著政策對人口自由流動限制的放寬,城市化的速度還會加快。”陸銘說。

        吳必虎認為,中國各地城市化水平不盡相同:西部處于初步階段,中部進入快速發展期,而像北京這樣的東部大城市已進入了后工業化的時代,城市化基本完成。

        “東部城市大框架已經拉好,城市服務和管理還跟不上。政府應從市民生活質量上考慮,比如下水道、城市交通的建設等等。具體項目和規劃,需要長遠的考慮,不能這一屆政府做得小模小樣的,下一屆再重新修。歐洲的下水道一百多年歷史還在使用,而我們不斷地在修。”吳必虎說。

        與大多數學者一樣,陸銘和吳必虎都認為,中國的城市化是支持未來中國發展的主要動力。

        這種觀點認為,目前中國經濟發展過于依賴投資,而拉動消費,很少有人意識到大城市的發展創造著多大的消費潛能。

        根據陸銘的研究,在收入、工作等相似的情況下,沒有城市戶口的人比擁有城鎮戶籍的人消費低30%。大量城鎮常住人口的農轉非,意味著巨大的消費空間。

        “不管從提高勞動生產率,促進產業結構調整,幫助中國經濟擺脫,城市化無疑是推動社會發展的重大引擎。”陸銘說。

        社會經濟的發展需要內在動力。“以往,工業是社會發展的引擎,但未來現代制造業水平很高,少數高知識或職業技能的人即可操控完成。農業的機械化,生產效率的提高,導致農村土地不需要那么多人耕種了。”吳必虎說。

        他認為,未來城市化主要靠服務業,現代服務業包含創業產業、旅游業、金融服務業等等,未來城市化,很多人不需要從事體力活動。大家希望在有限的資源和能源供給下,都能在城市中生活好。

        歐美以往曾走過大量消耗煤、石油等能源,大量占用土地的方式。“這種模式在中國行不通,中國人口太多,必須另辟新徑,如何發展現代服務業推動城市化,中國人似乎還沒有完全做好準備。”吳必虎表示。

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